巴基斯坦税收改革的五点议程

巴基斯坦有向国际金融机构(IFIs)寻求帮助以解决其长期税收问题的历史。世界银行(WB)、亚洲开发银行(ADB)、国际货币基金组织(IMF)和英国外交联邦和事务部（FCDO）多年来一直在支持巴基斯坦联邦和省级的税收改革。自2020-2021财年以来，IMF一直在中期税收政策和收入管理方面向巴基斯坦联邦税务局（FBR）提供技术援助。2022年8月，亚行(ADB)宣布向巴基斯坦提供2亿美元贷款，用于资源调动计划。从宏观经济角度来看，鉴于收入调动在巴基斯坦财政可持续性中的关键作用，捐助者资助的税收改革在概念上似乎是可行的。

国际货币基金组织2019-2023年计划设想通过个人、企业所得税和商品及服务税的改革，将税收调动占GDP的比例提高4-5%，使其接近中低收入国家15%-20%的税收水平。但在该方案结束时，尽管绝对值有所增加，但巴基斯坦的税收占国内生产总值的比例却下降了。

具有讽刺意味的是，尽管巴基斯坦有多个外资税收改革项目，结果却令人失望。世界银行2005-2011年为巴基斯坦实施的税收管理改革的历史就是一个典型的例子；世行在项目评估报告中指出，“该项目(TARP)未能对加强巴基斯坦政府的收入调动能力做出实质性贡献，这是该项目旨在解决的主要发展挑战……总体结果被评为中度令人不满意”。同样，世行2019年“巴基斯坦增加收入”项目的结果似乎也不尽人意；截至2023-2024财年末，巴基斯坦税收占GDP的比例为10%(其中FBR税占8.5%)，而该项目到2024-2025财年的目标占比为17%。

因此，巴基斯坦需要针对税收困境量身定制的战略解决方案，解决根本问题，并得到国内努力、坚定的政治决心和公平的税收政策的支持。谈到国内解决方案，巴基斯坦需要处理从解决与政策有关的差距到执行问题以及与纳税人的联系等所有问题。在此，曾任IMF高级顾问的经济学博士提出了以下五点议程，以正视巴基斯坦根本问题的现实，作为改革各个方面的基础。

第一，有必要明确和清楚地传达巴基斯坦的税收政策愿景，并严格遵守它。横向和纵向的公平原则应取代所有其他税收目标。横向公平意味着所有平等的人都应该平等征税，而纵向公正意味着所有不平等的人都应该区别征税。在巴基斯坦，这两项原则一直被妥协。富人交的税最少，而工薪阶层和少数工业和商业部门承担了全部的税收负担。

第二，省级税收薄弱意味着中央政府仍面临着在省级管辖范围内的事务上支出的压力。此外，省级税收薄弱加剧了公平问题。虽然各省享有征收农业所得税、服务销售税和省财产税的宪法权力，但从他们集体动员税收甚至不能达到GDP的1%这一事实中可以看出，他们的努力日渐懈怠。尽管有这样的表现，省级税务机关并没有受到像FBR因资源动员不足而受到的那种批评。

第三，必须消除成瘾。为了达到税收目标，政府采取了一些权宜之计来改善税收数字。提高税率、征收预扣税或取消免税是增加增量税收的最简单手段。频繁采取这些措施使巴基斯坦的税收制度高度缺乏弹性，并经常与长期经济政策目标和战略目标相冲突。例如，在不久之前，对现金提取和非现金银行交易征收预扣税损害了金融包容性，增加了经济中的非正式性。

第四，建立健全有效的审计机制。自愿遵守是很重要的。然而，过度依赖行政措施以尽量减少逃税的结果一直难以捉摸。因此，自愿遵守必须得到强有力的审计以及对逃税者和拖欠者的严厉执法的支持。被抓的风险增加和相应的处罚可以对隐瞒和少报收入的纳税人起到强大的威慑作用。

第五，迫切需要对FBR进行严肃的制度改革。FBR需要重组为一个专业的、自主的组织，设立一个独立的委员会，由经济学、公共政策、法律、特许会计、金融、工商管理和IT领域的知名人士组成。委员会应推动税收政策的愿景和战略方向，并对税收行政管理进行监督。其成员没有利益冲突，且应被任命为固定任期，并受到法律保护，以免受到不适当的压力。FBR的激励结构的变化将促进文化的透明度和完整性。省级税收部门也需要这样的重组计划。事实上，如果不首先进行机构的制度改革，所有其他类型的改革可能都类似于把钱(通常是借来的外汇)扔在了烂摊子上!